阿富汗 憲法制訂程序

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雲程 試譯

阿富汗制憲委員會秘書處 2003 年 3 月 10 日

目錄

  1. 制憲實務概述
  2. 制憲委員會角色
  3. 秘書處角色
  4. 公眾教育
  5. 公眾諮詢程序
  6. 制憲支爾格大會
  7. 聯合國之協助
  8. 時間表與工作藍圖

制憲實務概述

阿富汗制訂憲法的實務,是國家重建程序中重要的一步。阿富汗人民因戰爭受創甚深,且企求和平。此制憲程序將首次主動的讓阿富汗人民以創造其邁向和平的共同藍圖,即其未來的憲法。阿富汗伊斯蘭過渡國 (Islamic Transitional State of Afghanistan , ITSA) 承諾包括將包含阿富汗社會所有部門之制憲實務,以加強國家意識,以及具有阿富汗全體人民共識之文件。此項對於包含《波昂協議》原則,即阿富汗人民在伊斯蘭、民主、多元和社會正義的原則下,得自由選擇其政治未來之承諾。

《波昂協議》規定,新憲法應由「制憲支爾格大會」 (Constitutional Loya Jirga, CLJ) 所批准採用,即應於過渡當局成立後十八個月內集會。《波昂協議》宣示,過渡當局在聯合國的協助之下應建立制憲委員會 (Constitutional Commission) 。同時,必須在 2002 年 6 月 9 日召開的「緊急支爾格大會」 (Emergency Loya Jirga) 後兩年之內,透過「自由且公正的選舉」來選擇「具有完全代表性之政府」。且,此選舉應在新憲法架構下舉行,且此新憲法應於選舉前生效。因此,為阿富汗制訂憲法的程序,對《波昂協議》的成功而言,至為重要。

制憲實務將透過三個制憲機關來達成,這三個機關是:

  • 憲法起草委員會 the Drafting Commission (“Drafting Commission”) ;
  • 制憲委員會 the Constitutional Commission (“Commission”),以及
  • 制憲支爾格大會 the Constitutional Loya Jirga (“CLJ”) 。

秘書處將支援上述三個制憲組織之功能。秘書處已經提供「憲法起草委員會」必要之管理與資材支援,且將擴及支援「制憲委員會」。在聯合國領導之下,國際社會將密切協調秘書處和各個制憲機關,以保證程序中的每個步驟擁有必要的支援,包括物質上的與技術上的支援,來獲得成功的制憲程序。

憲法起草委員會

總統在 2002 年 10 月 5 日任命憲法起草委員會的九名成員並選任副總統 Naematullah Shahrani 教授做為主席。憲法起草委員會的職責是產生憲法的最初草案。這最初草案將提交制憲委員會做為憲法安排的建議案。憲法起草委員會將在制憲委員會成立當天提送此最初草案,以及說明未來憲法格式之建議報告。

制憲委員會

制憲委員會將包括約 30 位由總統經由廣泛徵詢後所任命之委員;總統亦由委員中任命主席。制憲委員會主要職責是廣泛諮詢阿富汗人民,而於 2003 年 8 月 30 日產生憲法草案,以便 10 月間能向制憲支爾格大會提出。制憲委員會之職權包括:

  • 準備與出版憲法草案;
  • 在其整個作業期間加強與促進限制憲程序之公眾資訊;
  • 在阿富汗所有省份、在巴基斯坦與伊朗之巴基斯坦難民營、與可能時的其他國家中扮演公共諮詢徵求阿富汗人民對其國家的期望;
  • 接受來自阿富汗國內外人民之個人與團體有關制憲程序之書面意見;
  • 扮演或研究有關憲法草案之另案選擇;
  • 撰寫分析所公開徵詢之阿富汗人民意見,並製作報告以便公開,以及;
  • 透過回覆所有阿富汗省份以及在伊朗與巴基斯坦難民營人民,教育公眾有關憲法草案。

制憲委員會將保證女性在制憲程序中廣泛的參與。憲法起草委員會的九名成員中應有兩名女性。女性代表權將在隨後建立的制憲委員會中增加名額。若情況許可,女性委員將在某些文化敏感地區領導與女性的諮詢作業。制憲委員會亦將透過地方與省級幕僚,教育公眾以便知會女性及其他團體必須參與制憲的程序。此幕僚亦將確認適當集會的場所、時間和方法,且 / 或與委員進行聯繫。

制憲委員會將包括女性事務部,此女性事務部將與聯合國婦女組織 (UNIFEM) 一起蒐集訊息、舉行有關女性憲法權利的研討會以及其他公眾教育方案。進一步,制憲委員會將鼓勵女性公民社會組織,以便制憲委員會有廣泛的草根性組織網絡。性別平衡亦為地方性諮詢團隊選別時的優先考量。

制憲支爾格大會

制憲支爾格大會 (CLJ) 應為在阿富汗為批准憲法而召集之最具代表性的組織。其角色將為檢視與批准憲法。制憲支爾格大會將於 2003 年 10 月召集,並於 2003 年 10 月 25 日完成任務。憲法將公布與廣泛宣傳。

制憲委員會角色

制憲委員會將於 2003 年 4 月就任。委員們在各領域需具有高級學術地位,且將代表地區性、種族性、性別與其他的多樣性。委員們將尋求代表人民的期望,並在關鍵議題上尋求共識。

制憲委員會與秘書處之工作藍圖將分為以下各階段,其中得同時進行:

  • 組織階段,在此階段制憲委員會將批准其程序規則與工作藍圖和組成各次級委員會;
  • 公眾教育階段,將由秘書處協調,且將知會公眾有關制憲委員會之工作和制憲程序;
  • 研究與專家諮詢階段,在制憲委員會將研究和與相關專家諮詢憲法方案以及憲法起草委員會之建議案;
  • 公眾諮詢階段,將由秘書處協調並由委員們旅行各省分和國外,及若可能的話,徵求公眾的意見,以及公眾得提供意見制憲委員會有關憲法之建議案;
  • 撰寫報告階段,在此階段制憲委員會於秘書處協助下,將分析諮詢階段中所表達之意見;
  • 起草與最終階段,在此階段制憲委員會準備和同意憲法草案,以及伴隨報告呈送總統,和
  • 出版與宣傳憲法草案,在此階段,秘書處將出版與宣傳憲法草案,同時制憲委員們將對公眾解釋憲法草案。

制憲委員會將諮詢阿富汗與國際專家許多不同之憲法議題之方案。在準備制憲委員會在進行研究與考察憲法議題時,聯合國協助阿富汗使節團 (United Nations Assistance Mission of Afghanistan, UNAMA) 之制憲委員會支援單位須已諮詢憲法起草委員會,同時具有由專家所委任之憲法議題的選擇方案。包括阿富汗與國際之資深憲法專家,亦將參與制憲委員會,以便討論不同之憲法模型。

制憲委員會主要任務之一,是廣泛徵詢公眾和意見領袖之意見。制憲委員會將旅行阿富汗各省分及伊朗、巴基斯坦,和在可能時,到其他國家徵求阿富汗難民之意見。此外,所有阿富汗國內外公民將受邀請提交對於憲法草案之意見給制憲委員會。

在徵詢公眾意見之後,制憲委員會將於 8 月 30 日完成憲法草案,並呈送總統,同時公布並分送各界。

制憲委員會將在九月份中回到阿富汗各省分教育公眾有關憲法草案之內容,且說明公眾之意見與關切以融入草案中,或如何衡量各界之利益。

秘書處角色

秘書處將提供起草委員會以及制憲支爾格大會支援性服務。有效的與有力的秘書處對制憲程序來說十分重要。

對制憲程序的第二階段來說,秘書處功能將包括:

  • 與主席諮商,並提供委員們在制憲委員會運作前所要求的資訊;
  • 安排制憲委員會之財務;
  • 採購制憲委員會各項資材;
  • 在制憲委員會與聯合國應求下,準備財務、程序和作業報告;
  • 監督秘書處各項功能與逐日之作業;
  • 寄交委員們各項制憲委員會會議通知並保證前項會議如實紀錄;
  • 保證委員們得接觸制憲委員會之議事紀錄;
  • 建立秘書處各部門以促進委員會之工作;
  • 建立地區性或省級辦事處以促進委員會之工作;
  • 保證制憲委員會之決議被遵循與執行;
  • 提供制憲委員會各會議適切之服務;
  • 保存所有制憲委員會之紀錄與財產;
  • 建立秘書處幕僚之雇用、雇用條件與工作紀律程序,以及
  • 與制憲委員會主席與聯合國諮商後,招募秘書處必要之幕僚,同時必須透過透明之雇用程序,和競爭之面談方式,以保證性別與族群公平代表與實施。

秘書處將雇用管理幕僚以支援制憲委員會,同時建立以下部門以促進制憲委員會之工作:

  • 新聞組和媒體觀察 Press Office and Media Monitoring ── 將提供兩項全時工作之幕僚以便安排擔任發言人之制憲委員會主席記者會。此部門將提供定期之新聞稿同時監測有關向主席媒體觀之報告報導與提供媒體策略之建言,以保證提供新聞界與公眾正確之消息。
  • 公眾教育 Public Education ── 此部門之幕僚將協調制憲程序中之公眾教育 / 資訊提供,同時與媒體和公民社會密切聯繫,以廣泛的向公眾進行宣傳。此部門亦將負責製作發行憲法草案與批准後之憲法,以及能簡單的詳細解說憲法內容之憲法摘要。
  • 研究、報告和書面 Research, Reporting, and Documentation ── 此部門將回應研究要求,建立小型圖書資源,和蒐集文獻,製作所有會議和全體出席之大會的會議紀錄,並且分析與整理公眾諮詢的報告書。此部門所雇用之書記官將提供制憲委員會與公眾諮詢程序之服務。
  • 公眾諮詢 Public Consultations ── 喀布爾辦事處將協調程序與建立八個地方辦事處以促進地區性與省級之徵詢程序。

秘書處將發展有力的建築計劃以保證各部門幕僚能有效運作。進行公眾意見徵詢程序之地區性或省級幕僚,應前往喀布爾進行訓練以便有效的組織與實施諮詢程序。公眾諮詢幕僚亦將參與建立有關其個別地區與省分之安全策略。應準備建立教育新聞記者有關制憲步驟之場所,以便其能提供正確的程序資訊給公眾。

公眾教育

公眾教育之角色對保證公眾獲得制憲實務和其在程序上之角色的正確資訊上十分重要。公眾教育部門將協調關於制憲程序的公眾教育活動,而此教育活動包括以下資訊:

  • 有關何謂憲法、憲法如何影響阿富汗人日常生活,以及憲法關鍵議題等資訊;
  • 阿富汗制憲歷史;
  • 《波昂協議》和現行政府架構;
  • 有關制憲程序之說明,和
  • 公眾參與對於制憲程序之重要性。

此方案將提供與擴及阿富汗人民各種多樣的樣態,包括社經地位、種族、年齡、宗教、性別、教育程度、身心障礙人士和弱勢團體。

此活動將促進有意義之公眾諮詢。在地方或省級單位之公眾諮詢團隊成員,將使用此資訊在公開諮詢程序之前告知公眾。

秘書處之公眾教育部門亦得協調公民社會組織和其他團體,以實踐此方案同時將提供其資材和有關履行課程之建議方法。

公眾教育部門亦得協助制憲委員會轉寫憲法草案之摘要,和由制憲支爾格大會所批准之憲法。這些小冊子應以簡單用語解說憲法的主要特點,且扮演教育公眾憲法草案之工具。這些小冊子亦得用來做為在辯論與批准憲法前,向制憲支爾格大會代表簡報的資料。當制憲支爾格大會採用憲法之後,應準備另一版本之摘要以提供給公眾週知。媒體與公民社會將發展宣傳憲法之方案,以保證公眾瞭解憲法的基本內容。

公眾諮詢程序

制憲委員會將主導公眾諮詢,以便在定下憲法草案和提交制憲支爾格大會前,確認阿富汗人民的意願、願景和建議。諮詢作業將為期兩個月以上,且委員們應旅行至所有 32 個省分和伊朗、巴基斯坦,以及可能的話到他國徵詢阿富汗難民之意見。除了和公眾與意見領袖召開會議之外,公眾應被鼓勵提交有關憲法草案之書面建議備忘錄。委員們應盡可能將意見融入架構中。

諮詢工作將刻意促進制憲委員會與公眾間實質的諮詢,同時減少特別利益團體之操控。可能的話,諮詢工作應在公開會議中進行。為擴大參與且允許深入的討論,委員們將舉行個別舉 辦同性質團體的會議。此等團體將包括社區和部落長老、伊斯蘭宗教學者、 ELJ 的女性成員、生意人、大學教授、專業人士、青年和阿富汗非政府組織成員,和政府間之機構。需要且許可時,其餘團體亦得包括在內。

委員們將組成 8 個機動諮詢團隊以包含各地區與所有省分,其中一個團隊必須在喀布爾,喀布爾團隊的成員應旅行至伊朗與巴基斯坦。秘書處應建立 8 個地區性辦事處,地區辦事處之協調人應指定各地區之幕僚人員,以促進與委員們的公眾諮詢會議。此等省級幕僚應旅行至各地區以教育公眾有關制憲程序、與委員們會議之日成,和保證廣泛的地域性參與。

各地區性辦事處將擁有充分之幕僚和足夠的通訊工具,以便隨時與位於喀布爾之制憲委員會與秘書處聯繫。地方性聯合國協助阿富汗使節團 (UNAMA) 辦事處將因應前述辦事處之請求,提供必要之協助。地方性辦事處將做為宣傳憲法資訊之基地,且應在整個過程中持續存在。各辦事處應有公眾教育幹部,以便在整個過程中提供制憲程序之資訊。在制憲委員會草擬憲法後,委員會諮詢團隊將返回各省分以說明憲法,而地區性辦事處將再度促進此程序於 9 月間進行。

委員們將與相關政府官員一同集會,以保障憲法,同時徵詢其對憲法草案之意見。此外,在首都之委員們將廣泛諮詢意見領袖,包括學術界、經濟學者、部會官員與其他人士。

每個制憲委員會團隊的兩位書記官,將受訓以便製作精確之會議記錄,而各會議應錄音以保證議事紀錄精確無誤。喀布爾應有一組分析團隊,以彙編由各省提送之報告。此報告將幫助制憲委員會促進阿富汗人民之國家意向,和在制憲支爾格大會集會前解決分歧與緊張。

制憲支爾格大會

制憲支爾格大會的角色是批准憲法,同時賦予其正當合法性。制憲支爾格大會將在 2003 年 10 月召開,且將審查與批准憲法。有關採用何種制度與程序來選舉以及選舉制憲支爾格大會的代表、制憲支爾格大會的議事規則等議題的討論正在進行中。為調和傳統阿富汗會議 (Loya Jirgas) ,制憲支爾格大會應是一個由阿富汗社會各界所組成以討論和批准新憲法的大代表會議。為保證其主動參與討論,代表們將參與一向為期一週簡報以便獲知憲法草案內容,以及制憲支爾格大會議事規則。制憲支爾格大會將提供進一步之機會來建立有關國家關鍵性議題和可能在憲法此案公布後的公眾諮詢階段產生的爭議的共識。秘書處將提供制憲支爾格大會各種行政協助。

聯合國之協助

依據《波昂協議》,及阿富汗伊斯蘭過渡國 (ITSA) 的要求,聯合國應提供阿富汗制憲程序之協助。準此,聯合國派駐阿富汗援助團 (UNAMA) 和聯合國發展方案 (UNDP) 已經為三個制憲組織 (起草委員會、制憲委員會、制憲支爾格大會) ,和秘書處建立聯合支援計劃。依據計劃的文件,聯合國協助阿富汗使節團承擔協調針對本計劃之國際技術與財務支援的主要責任。聯合國發展方案已經且將持續透過財務安排、行政與作業支援,協助制憲程序。聯合國協助阿富汗使節團,特別是其憲法支援單位,以及聯合國發展方案將定期更新有關進度、制憲委員會之需要的國際夥伴,以促進最佳方式來提供協助。

時間表與工作藍圖

2 月 1 日~ 28 日

  • 秘書處擴展辦事處以協助制憲委員會。秘書處應雇用幕僚以建立媒體監督單位、公眾教育單位、公眾諮詢單位,以及研究、報告與文書單位,還有財務與行政幕僚。與聯合國地區性辦事處一起,秘書處將雇用 8 個地區辦事處之幕僚,這些幕僚將促進公眾諮詢之程序。
  • 在技術支援的協助下,秘書處將發展針對幕僚之職能建立與訓練計劃,和程序。幕僚之職能建立,將不僅對制憲程序有益,同時因為其所建立的專業將移轉至關鍵性的程序,故也對選舉程序和未來國會有益。秘書處將保證雇用過程將出現包括族群和性別公平代表的多樣化幕僚的結果。
  • 秘書處為建立制憲委員會,包括建立、採購必要資材之確認工作,準備制憲委員會就任準備,和為委員們簡報議事規則、程序階段和憲法架構。
  • 秘書處完成委員們從喀布爾以外地區到首都的資材安排和保護屋舍與交通。同樣的,制憲委員會委員們和觀察家的會議室,需備以適切的設施以便委員們從事有效率之工作。

3 月 1 日~ 30 日

  • 公眾教育單位將與媒體、市民社會,和其他組織合作以啟動公眾教育活動,俾便提供公眾諮詢程序與預備工作之資訊給大眾。秘書處將盡可能的知會所有的阿富汗人民有關諮詢之程序。
  • 在 3 月的前半,起草委員會將在憲法初步草案的基礎上完成工作,且製作解釋憲法初步草案各項重要章節或內容。報告將在 Dari 和 Pashtu 立即製作完成以便致送給制憲委員會。
  • 研究、報告和文書單位開始分析和整理預計在 4 月中旬提交給起委員會之提案,並將之匯入資料庫與憲法架構,同時也將用為分析與整理公眾諮詢。本單位之翻譯員亦將加強其翻譯法律技術專有名詞之能力,且協助翻譯公眾諮詢之資料庫資料。

4 月 1 日~ 30 日

  • 舉行任命或選舉制憲委員會委員們的程序,並且促使有能力與代表性之組織得以產生。選任主席。
  • 建立制憲支爾格大會之法令,以及準備工作開始進行,包括草擬程序規則的草案。
  • 制憲委員會宣誓就任且同意程序規則、工作階段,和憲法議題。制憲委員會審查初步草案、起草委員會之報告,以及專家所研擬之關鍵性議題報告書。
  • 秘書處將建立新聞與媒體監督單位,以協助制憲委員會之主席 / 發言人與新聞界聯繫。
  • 秘書處完成雇用地區性幕僚,以便促進公眾諮詢作業之進行。幕僚們在喀布爾受訓後回到各地區,建立地區性辦事處,以預備 4 月所即將舉行之公眾諮詢程序。
  • 秘書處備妥公眾教育策略以及資材。
  • 秘書處在公民社會組織、媒體和政府與非政府組織之協助下,啟動公眾教育活動。
  • 制憲委員會召開討論會以促進制憲委員會和秘書處幕僚之公眾諮詢作業。

5 月 1 日~ 6 月 30 日

  • 在阿富汗所有地區與省分、在伊朗、巴基斯坦和其他可能之國家,進行公眾諮詢作業程序。
  • 議事錄書記官記錄諮詢程序,以及提供各團體與意見領袖記錄副本,以便讓他們感到其意見受到尊重且詳實記錄。會議必須以錄音帶紀錄,但為隱私的理由不得以錄影帶記錄。
  • 諮詢會議之議事錄,分析與整理至資料庫中。
  • 6 月底完成公眾諮詢程序。

7 月 1 日~ 8 月 30 日

  • 制憲委員會確認公眾諮詢過程中分析各方意見之報告。
  • 基於公眾諮詢,與意見領袖之會議、憲法草案、制憲委員會之會議確定其建議,以及提供同意之正當權力。
  • 全權代表審查和同意憲法草案與報告。
  • 憲法草案將透過官方語言和分送小冊等方式廣為週知。
  • 憲法草案摘要應以簡單易懂的方式載明主要特徵,並說明政府架構。

9 月

  • 憲法委員與公眾教育單位,開始進行到所有省分、伊朗、巴基斯坦,以及透過媒體教育公眾有關憲法草案內容。
  • 確認制憲支爾格大會之準備。
  • 舉辦為期 4 或 5 天向制憲支爾格大會代表之簡報會,以說明程序規則和審查憲法草案。

10 月

  • 舉行制憲支爾格大會以批准憲法。

11 月~ 12 月

  • 秘書處核心幕僚將持續運作以協助公眾對新憲法的啟蒙運動。

2003/3/10