關於爭取各國承認中華民國的報告

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外交部條約研究會 (民國 2 年)

承認問題

民國建設以來,倏經半載,迄未得各國之承認,致國際交涉每遇困難。本會有鑑於是,特將該問題提先研究,茲將研究之次序分列如下,以資參考。

  1. 承認之要素。
  2. 承認之遲速。
  3. 承認與不承認之利害。
  4. 承認之手續。
  5. 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認。

1. 承認之要素

新國家之承認,與新政府之承認不同,其事實與法律上之性質既殊,而承認之難易亦異。新國家之承認,須先視其有無存立之原則,原則為何,即:甲、人類社會之數足以生存;乙、此社會能離別社會而獨立;丙、有自治之能力;丁、國土充足。具此四者,然後有內部之主權 (La Souverainti interireure) 。而外部主權,按照國際公法,仍須賴各國之自由承認也。若新政府之承認則不然,新政府繼承舊時之政府,本具有以上各項之原則。國際公法家彭飛士 (H. Bonfils) 氏不云乎,政府內部之改組,與國家之主體毫無關係,仍可保守其主體及其主權 (La Personali et son Autonomie) 。法國屢經 1815 年、 1830 年、 1848 年、 1870 年之變更政體,今猶法國,蓋國家內部之變更,於國際上權利義務初無得失於其間。中國未革命以前,與各國享有國際之公權 (La Communaute Internationale) ,即至於今,未嘗不爾。今之言承認,非指國家而言,乃指政體而言,其政體無論如何改革,即由帝制而改為共和,國中政權,有人掌握。考諸國際公法,政府為國之代表,自可酌量變更,於其國本並未動搖,故云承認者,乃承認舊有國之新政體耳。再就法理而研究之,新建之政府如何而可以承認。據法律家哈勞君 (Hall) 云,凡政權之有無,只須審度其外表之事實,凡一人或一主體果係得有事權,各國即可以其為一國之機關待遇之。又據法學家魏亞東氏 (Wheaton) 云,所謂新建之政府,只須實在操有政權,至其以如何手段所得之政權,即不正當或甚缺憾,亦當不計。法學家菲利莫爾 (Phillimor) 氏又云,研究承認新建國並新建政府之問題,則云承認之前,實有兩大關鍵:一須舊國停止爭端;二須新建國果爾鞏固。如分立國之有自主權,方可與各國來往,至其國內之安寧狀態如何,亦可不問,因此即對於存立最舊之國,以不能要求也,但此政府須得本國國民承認,對於國際上應行遵守之條約,亦皆遵行不背而後可。以上所言,均著名之法學家所提議,是現在中華民國承認問題之要素,須先察其新建之政府確為一鞏固之政府否耳。溯自中原義舉,全國響應,滿清帝室知不能敵,遂自讓位,共和政體告厥成功。數月以來,總統舉定,內閣組成,行政官員各任職務,雖曰臨時,而國基已固,況國會指日召集,政府對於前清所訂之約章,屢次聲明接續遵守,是對於承認之要素已覺充足。美國對於承認新政體之宗旨,向例視其是否代表多數人民之意願。今中國各省並無反對共和之舉,至若宵小奸民伺機思逞,靡國蔑有,何世無之。昔者葡國王室出奔,並未下詔贊成共和,迄今謀復王位,屢圖起事,各國猶尚認之。公法家烏本海 (Oppenheim) 曰,承認一事純係各國政策問題,甚然?豈其然耶。

2. 承認之遲速

凡政體變更,布新除舊,應由他國承認,而承認之遲速,則無一定之條例。考之歷史,今日甲國組織新政府,而數日即經他國承認者有之,屢經歲月,而不得他國承認者亦有之。蓋承認新政府遲速之問題,非國際法律上之問題,乃係純政策上之問題,故其先後緩急終不出利益二字之範圍。茲舉一、二成例於下:

  1. 1870 年 9 月 4 日,法民起義於巴黎,推倒專制政體,改設民國,樹建共和政府。 6 號美政府得消息後,即電其駐法公使謂:如臨時政府確實有實權而可假定為經法民默許者,即可承認。同日又電該使謂:法新政府既成立,巴黎又平靖,自可成認之。同日美使即以照會正式承認法政府矣。又越日,義大利、日斯巴尼 (西班牙) ,瑞士三國同時承認法政府。
  2. 1910 年 8 月 29 號,葡萄牙海陸起事逐去國王,建組共和政府,凡歷年餘,始得列強之承認。

3. 承認與不承認之利害

利害之輕重,全視乎關係之大小,承認新國家之關係大,承認新政府之關係小,故利益之輕重跡迴殊。政體變更本無關于國之生存,而為獨立國中意料所及之事,不僅為歐美公法家所主張,日儒高橋作衛亦頗言之鑿鑿,故承認者,不過允已成之事實於法理上初無絕大之影響,承認之後,固可完全享有國家之權利,而克盡其義務,而未承認之前,亦並未失去其權利,而可免肩舊有之負擔也。惟法理每與事實不符,按照中華民國情形,則承認之後,外款既易籌借,內債亦易舉行,否則信用不敷,事多掣肘,此承認與不承認利害之彰明昭著者也。

4. 承認之手續

承認之手續,考諸公法本無一定之形式,然就事實上研究之,似不外乎二種,即正式之承認與隱默之承認是也。正式之承認者 (Express) ,即以正式照會或國際條約聲明承認,或正式派遣專使邀請各國承認,或與各國立一專約等等。此法歐美各國行之者甚少。隱默之承認者 (Tactic) 即與各國商訂條約,或彼此派遣及接待其全權公使,亦可為默許承認之根據。又承認有分認、合認之別,各國自行承認是為分認,各國開會公同承認或以外交文牘會同聲明承認之事,是謂合認。歷觀合認之案,恆加有要求或限制之條件,如 1831 年各國承認比國時,令其必須永守中立。 1839 年各國承認盧森堡大公國獨立時,除令其守中立外,又禁止其築壘設堡。又如 1885 年承認剛果時,令其必須允准貿易自由是也。現在各國對待中國,往往由外交團進行辦理,此次承認之事,難保不萌故智,執政者宜先事預防。至承認各政府之手續,本甚簡單,據公法家彭費士 (H. Bonfils) 氏言,新政府能接續任命駐外公使,亦為承認之證據。

5. 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認

承認問題既如上述,是新政府之承認本甚簡易,無須過事要求。然各國今日對於中華民國尚遲疑未實行承認者,無非予以穩健之態度,一關吾國之中央政府是否穩固,故政府或為臨時或為正式僅屬於內政之組織,與外交無甚關係。查法國 1870 年國防政府,特遣爺士 (Jhiers) 求援各國,冀減普國之要求,若不先請承認,何能猝呼將伯。近之葡國政體變更,亦有佈告各國,聲請承認之舉,是新政府要求各國之承認已有先例。政府者所以代表國家代表人民,不應問其為臨時與否,此則臨時政府之能要求各國承認,故無庸置辯矣。惟吾國現時不應出此者,何也?曰承認之遲速,初不待乎要求,各國之遲遲未認吾新政體者,一則藉口於政府之未鞏固,一則取協同進行主義,以為牽制,吾若要求,彼將要挾愈甚。日來日、俄提滿、蒙特權,英國提西藏特權諸事,吾已引為心寒,寧可再行自出要求,致鑄錯於九鼎,若謂吾國政府現時可擱置此題於腦後。固屬妄語,然不應正式要求承認之理由固甚顯而易見也。為今之計,政府宜竭力修明內政,消滅黨爭,速集國會,全國秩序力要求寧,並宜飭駐外代表先事綢繆,聯絡列邦,使感情融洽,以為承認之先河可耳。


  • 《中華民國建國文獻 ── 民初時期文獻》(第四冊) 頁 446 ,轉引自《北洋政府外交檔案》。收錄中國第二歷史檔案館編,《中華民國史檔案資料彙編》,第三輯「外交」 (江蘇古籍出版社, 1991 年 6 月,第一版,第一次印刷) 頁 26 ~ 30 。

1991/6