外交部條約研究會 (民國 2 年)
承認問題
民國建設以來，倏經半載，迄未得各國之承認，致國際交涉每遇困難。本會有鑑於是，特將該問題提先研究，茲將研究之次序分列如下，以資參考。
- 承認之要素。
- 承認之遲速。
- 承認與不承認之利害。
- 承認之手續。
- 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認。
1. 承認之要素
新國家之承認，與新政府之承認不同，其事實與法律上之性質既殊，而承認之難易亦異。新國家之承認，須先視其有無存立之原則，原則為何，即：甲、人類社會之數足以生存；乙、此社會能離別社會而獨立；丙、有自治之能力；丁、國土充足。具此四者，然後有內部之主權 (La Souverainti interireure) 。而外部主權，按照國際公法，仍須賴各國之自由承認也。若新政府之承認則不然，新政府繼承舊時之政府，本具有以上各項之原則。國際公法家彭飛士 (H. Bonfils) 氏不云乎，政府內部之改組，與國家之主體毫無關係，仍可保守其主體及其主權 (La Personali et son Autonomie) 。法國屢經 1815 年、 1830 年、 1848 年、 1870 年之變更政體，今猶法國，蓋國家內部之變更，於國際上權利義務初無得失於其間。中國未革命以前，與各國享有國際之公權 (La Communaute Internationale) ，即至於今，未嘗不爾。今之言承認，非指國家而言，乃指政體而言，其政體無論如何改革，即由帝制而改為共和，國中政權，有人掌握。考諸國際公法，政府為國之代表，自可酌量變更，於其國本並未動搖，故云承認者，乃承認舊有國之新政體耳。再就法理而研究之，新建之政府如何而可以承認。據法律家哈勞君 (Hall) 云，凡政權之有無，只須審度其外表之事實，凡一人或一主體果係得有事權，各國即可以其為一國之機關待遇之。又據法學家魏亞東氏 (Wheaton) 云，所謂新建之政府，只須實在操有政權，至其以如何手段所得之政權，即不正當或甚缺憾，亦當不計。法學家菲利莫爾 (Phillimor) 氏又云，研究承認新建國並新建政府之問題，則云承認之前，實有兩大關鍵：一須舊國停止爭端；二須新建國果爾鞏固。如分立國之有自主權，方可與各國來往，至其國內之安寧狀態如何，亦可不問，因此即對於存立最舊之國，以不能要求也，但此政府須得本國國民承認，對於國際上應行遵守之條約，亦皆遵行不背而後可。以上所言，均著名之法學家所提議，是現在中華民國承認問題之要素，須先察其新建之政府確為一鞏固之政府否耳。溯自中原義舉，全國響應，滿清帝室知不能敵，遂自讓位，共和政體告厥成功。數月以來，總統舉定，內閣組成，行政官員各任職務，雖曰臨時，而國基已固，況國會指日召集，政府對於前清所訂之約章，屢次聲明接續遵守，是對於承認之要素已覺充足。美國對於承認新政體之宗旨，向例視其是否代表多數人民之意願。今中國各省並無反對共和之舉，至若宵小奸民伺機思逞，靡國蔑有，何世無之。昔者葡國王室出奔，並未下詔贊成共和，迄今謀復王位，屢圖起事，各國猶尚認之。公法家烏本海 (Oppenheim) 曰，承認一事純係各國政策問題，甚然？豈其然耶。
2. 承認之遲速
凡政體變更，布新除舊，應由他國承認，而承認之遲速，則無一定之條例。考之歷史，今日甲國組織新政府，而數日即經他國承認者有之，屢經歲月，而不得他國承認者亦有之。蓋承認新政府遲速之問題，非國際法律上之問題，乃係純政策上之問題，故其先後緩急終不出利益二字之範圍。茲舉一、二成例於下：
- 1870 年 9 月 4 日，法民起義於巴黎，推倒專制政體，改設民國，樹建共和政府。 6 號美政府得消息後，即電其駐法公使謂：如臨時政府確實有實權而可假定為經法民默許者，即可承認。同日又電該使謂：法新政府既成立，巴黎又平靖，自可成認之。同日美使即以照會正式承認法政府矣。又越日，義大利、日斯巴尼 (西班牙) ，瑞士三國同時承認法政府。
- 1910 年 8 月 29 號，葡萄牙海陸起事逐去國王，建組共和政府，凡歷年餘，始得列強之承認。
3. 承認與不承認之利害
利害之輕重，全視乎關係之大小，承認新國家之關係大，承認新政府之關係小，故利益之輕重跡迴殊。政體變更本無關于國之生存，而為獨立國中意料所及之事，不僅為歐美公法家所主張，日儒高橋作衛亦頗言之鑿鑿，故承認者，不過允已成之事實於法理上初無絕大之影響，承認之後，固可完全享有國家之權利，而克盡其義務，而未承認之前，亦並未失去其權利，而可免肩舊有之負擔也。惟法理每與事實不符，按照中華民國情形，則承認之後，外款既易籌借，內債亦易舉行，否則信用不敷，事多掣肘，此承認與不承認利害之彰明昭著者也。
4. 承認之手續
承認之手續，考諸公法本無一定之形式，然就事實上研究之，似不外乎二種，即正式之承認與隱默之承認是也。正式之承認者 (Express) ，即以正式照會或國際條約聲明承認，或正式派遣專使邀請各國承認，或與各國立一專約等等。此法歐美各國行之者甚少。隱默之承認者 (Tactic) 即與各國商訂條約，或彼此派遣及接待其全權公使，亦可為默許承認之根據。又承認有分認、合認之別，各國自行承認是為分認，各國開會公同承認或以外交文牘會同聲明承認之事，是謂合認。歷觀合認之案，恆加有要求或限制之條件，如 1831 年各國承認比國時，令其必須永守中立。 1839 年各國承認盧森堡大公國獨立時，除令其守中立外，又禁止其築壘設堡。又如 1885 年承認剛果時，令其必須允准貿易自由是也。現在各國對待中國，往往由外交團進行辦理，此次承認之事，難保不萌故智，執政者宜先事預防。至承認各政府之手續，本甚簡單，據公法家彭費士 (H. Bonfils) 氏言，新政府能接續任命駐外公使，亦為承認之證據。
5. 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認
承認問題既如上述，是新政府之承認本甚簡易，無須過事要求。然各國今日對於中華民國尚遲疑未實行承認者，無非予以穩健之態度，一關吾國之中央政府是否穩固，故政府或為臨時或為正式僅屬於內政之組織，與外交無甚關係。查法國 1870 年國防政府，特遣爺士 (Jhiers) 求援各國，冀減普國之要求，若不先請承認，何能猝呼將伯。近之葡國政體變更，亦有佈告各國，聲請承認之舉，是新政府要求各國之承認已有先例。政府者所以代表國家代表人民，不應問其為臨時與否，此則臨時政府之能要求各國承認，故無庸置辯矣。惟吾國現時不應出此者，何也？曰承認之遲速，初不待乎要求，各國之遲遲未認吾新政體者，一則藉口於政府之未鞏固，一則取協同進行主義，以為牽制，吾若要求，彼將要挾愈甚。日來日、俄提滿、蒙特權，英國提西藏特權諸事，吾已引為心寒，寧可再行自出要求，致鑄錯於九鼎，若謂吾國政府現時可擱置此題於腦後。固屬妄語，然不應正式要求承認之理由固甚顯而易見也。為今之計，政府宜竭力修明內政，消滅黨爭，速集國會，全國秩序力要求寧，並宜飭駐外代表先事綢繆，聯絡列邦，使感情融洽，以為承認之先河可耳。
- 《中華民國建國文獻 ── 民初時期文獻》(第四冊) 頁 446 ，轉引自《北洋政府外交檔案》。收錄中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料彙編》，第三輯「外交」 (江蘇古籍出版社， 1991 年 6 月，第一版，第一次印刷) 頁 26 ～ 30 。
1991/6
