外交部條約研究會 (民國 2 年)
承認問題
民國建設以來，倏經半載，迄未得各國之承認，致國際交涉每遇困難。本會有鑑於是，特將該問題提先研究，茲將研究之次序分列如下，以資參考。
- 承認之要素。
- 承認之遲速。
- 承認與不承認之利害。
- 承認之手續。
- 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認。
1. 承認之要素
新國家之承認，與新政府之承認不同，其事實與法律上之性質既殊，而承認之難易亦異。新國家之承認，須先視其有無存立之原則，原則為何，即：甲、人類社會之數足以生存；乙、此社會能離別社會而獨立；丙、有自治之能力；丁、國土充足。具此四者，然後有內部之主權 (La Souverainti interireure) 。而外部主權，按照國際公法，仍須賴各國之自由承認也。若新政府之承認則不然，新政府繼承舊時之政府，本具有以上各項之原則。國際公法家彭飛士 (H. Bonfils) 氏不云乎，政府內部之改組，與國家之主體毫無關係，仍可保守其主體及其主權 (La Personali et son Autonomie) 。法國屢經 1815 年、 1830 年、 1848 年、 1870 年之變更政體，今猶法國，蓋國家內部之變更，於國際上權利義務初無得失於其間。中國未革命以前，與各國享有國際之公權 (La Communaute Internationale) ，即至於今，未嘗不爾。今之言承認，非指國家而言，乃指政體而言，其政體無論如何改革，即由帝制而改為共和，國中政權，有人掌握。考諸國際公法，政府為國之代表，自可酌量變更，於其國本並未動搖，故云承認者，乃承認舊有國之新政體耳。再就法理而研究之，新建之政府如何而可以承認。據法律家哈勞君 (Hall) 云，凡政權之有無，只須審度其外表之事實，凡一人或一主體果係得有事權，各國即可以其為一國之機關待遇之。又據法學家魏亞東氏 (Wheaton) 云，所謂新建之政府，只須實在操有政權，至其以如何手段所得之政權，即不正當或甚缺憾，亦當不計。法學家菲利莫爾 (Phillimor) 氏又云，研究承認新建國並新建政府之問題，則云承認之前，實有兩大關鍵：一須舊國停止爭端；二須新建國果爾鞏固。如分立國之有自主權，方可與各國來往，至其國內之安寧狀態如何，亦可不問，因此即對於存立最舊之國，以不能要求也，但此政府須得本國國民承認，對於國際上應行遵守之條約，亦皆遵行不背而後可。以上所言，均著名之法學家所提議，是現在中華民國承認問題之要素，須先察其新建之政府確為一鞏固之政府否耳。溯自中原義舉，全國響應，滿清帝室知不能敵，遂自讓位，共和政體告厥成功。數月以來，總統舉定，內閣組成，行政官員各任職務，雖曰臨時，而國基已固，況國會指日召集，政府對於前清所訂之約章，屢次聲明接續遵守，是對於承認之要素已覺充足。美國對於承認新政體之宗旨，向例視其是否代表多數人民之意願。今中國各省並無反對共和之舉，至若宵小奸民伺機思逞，靡國蔑有，何世無之。昔者葡國王室出奔，並未下詔贊成共和，迄今謀復王位，屢圖起事，各國猶尚認之。公法家烏本海 (Oppenheim) 曰，承認一事純係各國政策問題，甚然？豈其然耶。
2. 承認之遲速
凡政體變更，布新除舊，應由他國承認，而承認之遲速，則無一定之條例。考之歷史，今日甲國組織新政府，而數日即經他國承認者有之，屢經歲月，而不得他國承認者亦有之。蓋承認新政府遲速之問題，非國際法律上之問題，乃係純政策上之問題，故其先後緩急終不出利益二字之範圍。茲舉一、二成例於下：
- 1870 年 9 月 4 日，法民起義於巴黎，推倒專制政體，改設民國，樹建共和政府。 6 號美政府得消息後，即電其駐法公使謂：如臨時政府確實有實權而可假定為經法民默許者，即可承認。同日又電該使謂：法新政府既成立，巴黎又平靖，自可成認之。同日美使即以照會正式承認法政府矣。又越日，義大利、日斯巴尼 (西班牙) ，瑞士三國同時承認法政府。
- 1910 年 8 月 29 號，葡萄牙海陸起事逐去國王，建組共和政府，凡歷年餘，始得列強之承認。
3. 承認與不承認之利害
利害之輕重，全視乎關係之大小，承認新國家之關係大，承認新政府之關係小，故利益之輕重跡迴殊。政體變更本無關于國之生存，而為獨立國中意料所及之事，不僅為歐美公法家所主張，日儒高橋作衛亦頗言之鑿鑿，故承認者，不過允已成之事實於法理上初無絕大之影響，承認之後，固可完全享有國家之權利，而克盡其義務，而未承認之前，亦並未失去其權利，而可免肩舊有之負擔也。惟法理每與事實不符，按照中華民國情形，則承認之後，外款既易籌借，內債亦易舉行，否則信用不敷，事多掣肘，此承認與不承認利害之彰明昭著者也。
4. 承認之手續
承認之手續，考諸公法本無一定之形式，然就事實上研究之，似不外乎二種，即正式之承認與隱默之承認是也。正式之承認者 (Express) ，即以正式照會或國際條約聲明承認，或正式派遣專使邀請各國承認，或與各國立一專約等等。此法歐美各國行之者甚少。隱默之承認者 (Tactic) 即與各國商訂條約，或彼此派遣及接待其全權公使，亦可為默許承認之根據。又承認有分認、合認之別，各國自行承認是為分認，各國開會公同承認或以外交文牘會同聲明承認之事，是謂合認。歷觀合認之案，恆加有要求或限制之條件，如 1831 年各國承認比國時，令其必須永守中立。 1839 年各國承認盧森堡大公國獨立時，除令其守中立外，又禁止其築壘設堡。又如 1885 年承認剛果時，令其必須允准貿易自由是也。現在各國對待中國，往往由外交團進行辦理，此次承認之事，難保不萌故智，執政者宜先事預防。至承認各政府之手續，本甚簡單，據公法家彭費士 (H. Bonfils) 氏言，新政府能接續任命駐外公使，亦為承認之證據。
5. 臨時政府能否暨應否要求各國之不承認
承認問題既如上述，是新政府之承認本甚簡易，無須過事要求。然各國今日對於中華民國尚遲疑未實行承認者，無非予以穩健之態度，一關吾國之中央政府是否穩固，故政府或為臨時或為正式僅屬於內政之組織，與外交無甚關係。查法國 1870 年國防政府，特遣爺士 (Jhiers) 求援各國，冀減普國之要求，若不先請承認，何能猝呼將伯。近之葡國政體變更，亦有佈告各國，聲請承認之舉，是新政府要求各國之承認已有先例。政府者所以代表國家代表人民，不應問其為臨時與否，此則臨時政府之能要求各國承認，故無庸置辯矣。惟吾國現時不應出此者，何也？曰承認之遲速，初不待乎要求，各國之遲遲未認吾新政體者，一則藉口於政府之未鞏固，一則取協同進行主義，以為牽制，吾若要求，彼將要挾愈甚。日來日、俄提滿、蒙特權，英國提西藏特權諸事，吾已引為心寒，寧可再行自出要求，致鑄錯於九鼎，若謂吾國政府現時可擱置此題於腦後。固屬妄語，然不應正式要求承認之理由固甚顯而易見也。為今之計，政府宜竭力修明內政，消滅黨爭，速集國會，全國秩序力要求寧，並宜飭駐外代表先事綢繆，聯絡列邦，使感情融洽，以為承認之先河可耳。
- 《中華民國建國文獻 ── 民初時期文獻》(第四冊) 頁 446 ，轉引自《北洋政府外交檔案》。收錄中國第二歷史檔案館編，《中華民國史檔案資料彙編》，第三輯「外交」 (江蘇古籍出版社， 1991 年 6 月，第一版，第一次印刷) 頁 26 ～ 30 。
1991/6
Instrument of Accession
雲程 試譯
鑑於 1947 年《印度獨立法案》規定，從 1947 年 8 月 15 日起建立獨立的印度自治領；同時 1935 年《印度政府法案》大總督得以命令應省略、增補、變通和修改者適用至印度自治領。
以及鑑於 1935 年《印度政府法案》由大總督修改而規定印度各邦得由其統治者以簽署加入文件的方式加入印度自治領；
故本人查謨與喀什米爾邦統治者 (Shriman Inder Mahander Rajrajeshwar Maharajadhiraj Shri Hari Singhji Jammu 與 Kashmir Naresh Tatha Tibbet adi Deshadhipathi) ，行使我對前述邦區的主權，而簽署加入文件，以及
- 本人宣布本人加入印度自治領，有意印度大總督、自治領立法部門、聯邦法院和其他為自治領所設置之自治領當局，憑藉此本人之加入文件，並永遠在符合其條件條款以及專為本自治領的目之情形下，應行使有關查謨與喀什米爾邦 (以下簡稱本邦) 或 1935 年《印度政府法案》 (以下簡稱法案) 下在 1947 年 8 月 15 日對印度自治領有效賦予之職權。
- 只要其憑藉本人之加入文件得以適用，本人承擔維持本法案規定之條款在本邦內良好效果的義務。
- 本人接受已設定之事宜，當此事宜為自治領立法部門為本邦制訂法律。
- 本人茲宣布本人加入印度自治領，並確信若在大總督與本邦統治者間訂立有關任何本邦行政職權的之協定，則任何前述協定應視為本文件之組成部份，且應理解和具有相應的效力。
- 本人之加入文件條款不應被任何法案之修正案或 1947 年《印度獨立法案》所改變，除非此等修正案為本人以本文件之補充文件方式接受。
- 本文件不應授權自治領立法部門為本邦制訂任何法律為任何目的授權強制性土地徵用，但本人在此保證若自治領為自治領法律之目的視為必要而適用至本邦以徵用土地時，本人將應其有償徵用土地之請求，或若為本人所屬土地時將在雙方同意的條件下予以移轉，或在未達成協議下由印度司法首長擔任仲裁人決定之。
- 本文件不應視為已承諾接受任何未來之印度憲法或限制本人之與在前述憲法下之印度政府締結協定之自由。
- 本文件不得影響本人在本邦與對於本邦主權之效力，或若透過或在本文件之下影響行使任何本人現有統治本邦之權力、權威與權利或本邦現存法律之有效性。
- 本人茲宣布本人代表本邦行使文件，且本文件對本人或對本邦之統治者之任何參考應被解釋為本人之繼承人。
1947 年 10 月 26 日本人親自簽署。
哈里賽，
查謨與喀什米爾邦
由印度大總督接受加入
本人茲接受此加入文件。
1947 年 10 月 27 日
蒙巴頓回覆
Maharajah Sir Hari Singh
1947 年 10 月 27 日
親愛的 Maharajah Sahib ，
殿下 10 月 26 日之信函，已經由 V.P. Menon 先生轉交給我。在殿下所提之情況下，我的政府已經決定將接受喀什米爾邦加入印度自治領。政府的一貫政策是，若任何邦之加入成為爭議，其決定問題必須與該邦人民的意願一致。我的政府的期望是當法律或命令在喀什米爾重建，入侵者被清除，該邦的加入問題必須由人民決定。同時，對於殿下要求軍事援助一事，今日已有派出印度陸軍至喀什米爾以幫助殿下軍隊保衛自己的領土以及保護殿下人民的生命、財產與尊嚴的行動。
我的政府與本人滿意的注意到，殿下已經決定邀請 Sheikh Abdullah 與你的首相組成臨時政府。
緬甸的蒙巴頓 敬上
獅巖
自中華民國成立而後，舉國所翹首引踵而望者，莫不集視線於國際之承認問題。即他國之與我國有密切關係者，亦莫不以國際承認與否為覘我國之標準，其次大借債未成立之時，六國資本家對我投資有徘徊卻顧之態度，屢以未承認為言，此可見承認問題之關係重要已，惟此等問題非國際之權義關係，乃國際之交誼關係，又其承認目的果屬何等性質，實極有可研究者，先舉時賢關於承認問題諸說列左，以資商榷。
(甲) 政體承認說：略謂現在中國人民對於新建政府均望各國承認，然今之言承認非指國而言，係指政體而言，即承認舊有國之新改政體耳。
(乙) 國家承認說：謂中華民國成立，在理論上當然為世界一個國家，即應認為國際團體之一員，然事實上必有承認手續云云。
不佞對於甲說，則疑其不甚明確，對於乙說，則絕對認為論據之錯誤，而不敢從同者也。吾友張君嘉森邃於國際法學，每閱時著，由承認國家字樣輒下痛駁，與予論據之同點甚多，予對於政體承認說不敢贊同者，以為既待他國之承認，則被承認之點必含有若干對外之性質，政體純為內部之組織問題，無容待他國之承認也。
且予亦否認國家承認說，以為我國之舊國家未嘗滅亡，故新國家無自發生，既無發生問題，自無成立問題，何待他國之承認。蓋中國此次革命，非滅亡舊國而變為新國，乃推翻帝制而改為民政。質言之，即推翻舊政府而改建新政府也。夫國家滅亡之場合有五：
子、一國分為二國以上之新國，則舊國為滅亡。
丑、二國以上合併為一國，則舊國為滅亡。
寅、一國被二國以上所分割，則一國為滅亡。
卯、一國為他國所合併，則一國為滅亡。
辰、國家失其存在之要件，則其國為滅亡。
五者以外，國家更無滅亡之道，故國家法上之原則，無論何國君主革命認為一姓之興亡，不因此喪失其國家資格，可見我國之由清國而變中華民國，乃政府變更問題，非國家資格之存亡繼續問題。若謂清國為一國，中華民國為一國，是何異指袁大軍機為一人，袁大總統又為一人，知軍機、總統之非二人，即知清國、民國之非二國已。
夫承認問題，普通分為四類，即 (一) 新國家之承認； (二) 交戰團體之承認； (三) 新國號之承認及國家元首新稱號之承認； (四) 新政府之承認。是今略述承認之種類及與選舉總統之關係。
(一) 新國家之承認
新國家有四類，有由合而分者，有由聚而散者，又有母而子，及由無而有者，須待國際之承認，始能為國際團體之一員，如下：
- 在野蠻未開之地建設新國，例如南美之西比利亞共和國，初為北美北美合眾國之殖民協會，因土人讓之土地， 1847 年始創立國家，此年與英國締結條約，列國亦承認其有國家資格，非洲之脫蘭斯維爾國及公果國皆此類也。此則由無而有之國家也，新國家一也。
- 其初本為一國之屬也，或為其國之一部，因特別事件或戰爭與母國分離而建設國家，如北美十三州脫離英國而獨立，比利時脫離荷蘭而獨立，希臘脫離土耳其而獨立，此類甚多，美比希獨立之初，皆由母而子之國家也，新國家二也。
- 由多數小國而併合為大國，或由他國多數屬地而構成一國者，如拿破崙一世所創造之發利亞國，與拿破崙三世為某公構成之墨西哥國，又其最著者，如德意志帝國，其初本為多數小國所合成，此由散而聚之新國家也，新國家三者。
- 本為一國或分崩為二國以上，如瑞典國、那威國之分離是也，此由合而分之國家也，新國家四也。
(二) 交戰團體之承認
國際法之大陸學派有主張交戰團體之承認，即屬新國家之承認，二者併為一事，以免他相膠葛，然高橋博士等則截然劃為二類，且謂交戰團體之承認屬於戰時國際法之研究範圍，非平時國際法範圍所能容。關於此等承認之實例，如 1861 年，美國當南北戰爭之時，英國承認南部七州為交戰團體，北部諸州之大統領林肯對於叛徒佔據之海岸為封鎖之宣言，英國政府對於南北二部據左二理由通告之，且力持局外中立之態度，其由有二理：
- 美國既為封鎖之宣言，是已承認南部諸州為交戰團體，何以言之？因非戰時則無故對於外國船舶不得加制裁。
- 南部既得承認，則事實上享有主權，既有正當之政府，復具戰爭之實力，對外即有行使權利履行義務之資格。
(三) 新國號之承認及國家元首新稱號之承認
凡世界之主權國皆有自由選擇國號之權，然決不能強他國之援用，試舉二例以證之。
- 1701 年，普魯士弗賴德星克第一世改稱王號，至 1786 年法王尚未予以承認。
- 1701 年，俄羅斯彼得改稱全俄皇帝，英國先予以承認，普國則 1723 年，西班牙則 1769 年，波蘭則 1764 年始予以承認，法國於 1745 年雖予以承認，然僅承認其全俄皇帝之名稱，而附加條件，不變更往來之禮儀，是其例也。
又有所謂君主更迭之承認，如日本天皇崩逝，太子即位，改元大正，駐外大使公使均須另換國書，必待他國回覆方為承認，惟此等承認多為默示，且不致有紛爭問題。
(四) 新政府之承認
既為國際團體之一員，則為此一員之代表者必有一定機關，此等機關以吾人智力所認識者，即其政府也。政府變更，則其團體對外之代表變更也。不有承認手續，則其代表資格不能確切而認定，此新政府須承認之所以也。今試舉例以明之，如法蘭西第一次革命後，美國承認其為民國之新政府，厥後帝制復活，美國又電令駐法公使承認其帝國之新政府，此純為新政府之承認，非國家之承認也。
承認種類既如上述，然則我國承認性質果當何屬也。夫交戰團體者為對母國之名稱，今臨時政府既非脫離母國而產出，則承認問題絕不屬於交戰團體之類，舊國既非滅亡，亦非國家承認，可知元首雖更迭，國號雖變易，然此不過附屬問題，尚非事實之重要者，故今之所謂承認者，乃新政府之承認也，明矣。夫既為新政府之承認，則政府成立程度之如何，是又有可研究之價值者，所被承認者之目的物，既為新政府，則臨時政府相對的有礙於承認也。可知前者我國會正式成立時，美、巴諸友邦首先予以承認，其承認理由以國會成立即正式政府 (廣義政府) 成立之先鋒，英、德諸友邦近日所持之態度，亦謂正式總統選出後，立即予以承認，蓋美、巴為民主國，國會成立則可認為正式政府成立之事，英、德為君主國，必俟大總統舉定，所謂狹義的政府成立，而後予以承認，其承認皆對於政府者也，故正式政府一日不能成立，則諸友邦必不能一律承認，大總統一日不能舉出，則正式政府一日不能成立，一日無承認，則民國之基礎，對內對外一日無完全之甸定，故早選總統即民國基礎安固之一大關鍵，亦即吾民國存亡榮枯之一大關鍵，此吾人急急於早選總統者，蓋以此也。
- 《憲法新聞》第十八期 (1913 年 9 月 8 日) ，「憲論」頁 1 ～ 9 ，轉引自《中華民國建國文獻 ── 民初時期文獻》頁 440 ～ 444 。
1913/9/8