為台灣原住民族自治重新定調
以撒克﹒阿復
前言
聯合國於 1992 年 12 月 10 日世界人權日，於紐約聯合國總部舉行的聯合國會議中有一項重大的決議：1993 年為聯合國國際原住民族年。這個聯合國國際原住民族年的主題定為：原住民族：一個新夥伴。由此，將鼓勵發展原住民族與政府、原住民族與國際社會的新關係，這種新關係必須公平地建立於互相尊重與了解的基礎上。
1993 年 12 月 21 日聯合國大會第 48/163 號決議 1994 – 2003 年為世界原住民族國際十年，主要目標是加強國際合作，解決原住民族在人權、環境、發展、保健、文化和教育等領域的問題。聯合國系統各專門機構、其它國際機構和國家機構、以及各個社區和私營企業均應特別注意有利於原住民族社區的發展活動。
世界原住民族年國際十年活動方案之主要目標有：
- 教育原住民族和非原住民族社會了解原住民族的處境、文化、語言、權利和願望。特別是，應努力同聯合國人權教育十年合作。
- 促進和保護原住民族的權利，增強他們的選擇能力，使他們能夠保留自己的文化特性，同時可以參與政治、經濟和社會生活，要充分尊重他們的文化價值、語言、傳統和社會組織方式。
- 進一步實施所有高級類別國際會議有關原住民族的建議，包括聯合國環境與發展會議、世界人權會議，特別是應當考慮在聯合國系統內為原住民族設置一個常設論壇的建議、聯合國人口與發展會議、社會發展問題世界首腦會議以及將來的所有高級類別會議的有關建議。
- 通過聯合國《原住民族權利宣言草案》和進一步制訂保護和促進原住民族人權的國際標準和國家立法，包括監測和保障這些權利的有效手段。
上述世界原住民族國際十年的各項目標應以能改善原住民族生活，且可以量化的成果加以評價，而且可以在十年的期中和期末加以評價。
因此，從世界原住民族國際十年 (1994 – 2003 年) 的脈絡，來省思 1999 年 9 月 10 日所簽署的《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約就饒富意義了。特別是在以「原住民族：一個新夥伴」為世界原住民族國際十年之發軔，來對照台灣脈絡的《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》時，更可看出其間的關聯。
聯合國《原住民族權利宣言草案》
針對原住民族自決權，基於 1977 年國際人權「非政府組織」 (Non-Government Organization; NGO) 會議中，原住民族組織的代表通過《擁護西半球原住民族及人民原則宣言》，此宣言針對原住民族行使自決權一事，基本上採取全面支持的態度但主張應視其本身條件而論。而後，聯合國有關原住民族歧視問題的特別研究計劃，在 1984 年向人權委員會提出最終報告，其中對原住民族的政治自決權有如下陳述：
原住民族享有其基本權利，此為決定其自身將來的基本前提要件，故須承認多樣型態的自決。實質上，自決是由原住民族自由選擇，自決的具體內容包含經濟、社會、文化及政治層面，且自決權未必一定是從居住的國家分離，設立自己主權國家的權利，因為此項權利亦包括在國家架構下實施多種型態的自治。
聯合國原住民族工作組基於此項認知，確立其工作為檢討各國保護原住民族人權相關政策，及考慮原住民族的現狀，以訂立實施此項權利的國際基準。為落實此項努力的成果，該工作組乃積極著手草擬聯合國《原住民族權利宣言草案》。為完成此項工作，該原住民族工作組進行長期討論，以及參考原住民族世界評議會其他原住民族團體和有關原住民族權利的 NGO 會議的各項原則。
1989 年，原住民族工作組提出最初草案，其中為免各國阻力而刻意不列入「自決權」用語，但此點遭到與會各原住民族代表的強烈批判。 1990 年，工作組完成宣言草案的一讀，而為因應前述批判，在第一條中加入「原住民族應有自決權，而基於此點自由決定自己的政治地位及制度，並能追求自己經濟的、宗教的及文化的發展。」
此問題導致各國政府代表和原住民族間眾多的議論。首先，各國政府代表要求刪除「自決權」用語，因其擔心自決權被擴大解釋，成為肯定原住民族主張分離主義或獨立的說法。因此，各國政府代表幾乎對此持反對或保留的態度。其次，在原住民族的用語方面，亦被反對使用「民族」 (peoples) ，而主張使用單數的 (people) 。同時，一些政府代表更提案將「自治」 (autonomy) 改為「自我管理」 (self-management) 。僅管仍存在著各個國家政府代表的阻撓與反對，聯合國原住民族工作組仍在 1993 年完成《原住民族權利宣言草案》的審議。值得注意的是，《原住民族權利宣言草案》有幾項基本思想的轉換。特別是以往在原住民族的發展上，均是以提昇經濟或脫離貧窮為前提，但在此宣言草案中卻賦予原住民族自行選擇發展的權利。
基本上，《原住民族權利宣言草案》所列舉之權利可分為自決權衍生的權利、由土地權衍生的權利和其他權利三類。
《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》
殖民政權長期來對少數民族和原住民族的態度，皆以「非我族類」或「他者化」來貶抑對待，更遑論能以平等之關係。然而，世界性的人權運動的衝擊，原住民族權利運動的堅持，使得各國政府 (包括〔中華民國〕政府) 不得不開始回應原住民族的主張。
依據聯合國《原住民族權利宣言草案》第 36 條：「原住民族有權要求他們同國家或其繼承國締結的條約、協定和其他建設性安排按其原來的精神和意圖得到承認、遵守和執行，有權要求國家履行和尊重這種條約、協定和其他建設性安排。無法解決的衝突和爭端應訴諸有關各方議定的主管國際機構。」和第 37 條：「各國應同有關原住民族協商，採取有效和適當措施，充分實施本《宣言》的規定。本《宣言》所承認的權利應以能為原住民族實際利用的方式通過和納入國家立法。」就是從這種新夥伴契約關係揭櫫了《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》的歷史意義。
因此，從較宏觀的視角觀察，《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約的簽定，已不僅是台灣的原住民族運動團體因應總統大選的選擇性親近的權宜措施。從台灣原運主體性的角度來看，這是運動主體的有機成長，且是具自我意識的內在理論和策略的歷史實踐。
其次，從世界原住民族運動的大格局之進路，甚至是從人權的角度來看，台灣的原住民族運動已能和當代世界性原住民族權利運動接軌，甚至是原住民族國際性的串聯結盟 (第四世界運動) ，並以本土化 (contextualized) 的在地詮釋和參與實踐；由此，不單對漢人國家對原住民族 (也映照出中國不承認有原住民族的存在的荒謬) 中心/邊陲、主/從的封建結構的解構和穿透。更從現代契約精神建構一種相互主體 (inter-subjectivity) 的共構關係。
《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約中甚多條文之精神，乃自《原住民族權利宣言草案》轉化部份條文，如：
- 承認台灣原住民族之自然主權。
- 推動原住民族自治 (第 3 條；第 31 條) 。
- 與台灣原住民族締結原住民族土地條約。
- 恢復原住民族部落及山川名稱 (14 條) 。
- 恢復部落及民族傳統領域與土地 (26 條) 。
- 恢復傳統自然資源之使用，促進民族自主發展。
- 原住民族國會議員回歸民族代表 (19 條) 。
為「新夥伴關係」重新定調：國對國 (nations to nation) 對等條約
自從以陳水扁總統為首的台灣新政府上台後，不單延攬原運出身且代表布農族和陳水扁總統共同簽署《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》的尤哈尼﹒伊斯卡卡夫特擔任「行政院原住民委員會」的主任委員。而且，也著手落實和研擬《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約中有關原住民族自治的條文，這正面積極的回應了達悟 (雅美) 族代表和其他原住民族議會所訴求的「自治」的主張。
然而，一般大眾傳播媒體對原住民族自治這重要的議題之調性，皆定調在這是〔中華民國〕漢人政權對原住民族的恩澤。社會大眾甚至是原住民本身也將之理解為是政府的德政，以致政府推動原住民族自治之政策目標和原運團體向來主張的「自決」、「自主」、「民族主體性建構」之原則背離，甚至嚴重地向國家福利殖民主義傾斜。
因此，身為簽署《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約的民族代表，我們有義務也有權利向社會大眾釐清這錯置的定位，和荒腔走板的調性。重新移調至 1999 年 9 月 10 日氛圍：國對國 (nations to nation) 對等的調性。如此之定調，強調原住民族自然主權；設立原住民族自治區；歸還原住民族土地等等訴求才能有合理性的基礎。
結語
對於台灣新政府是否能落實《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》，我們並不抱樂觀的態度。從近來行政院研議原住民委員會要和蒙藏委員會縮編為少數民族委員會，新政府對原住民保留地的態度，山地鄉自治以及有關原住民族政策預算編列額度的問題等等可見一般，皆是我們要予以嚴格監督的事項。然而，既然「原住民族自治」是新政府原住民委員會之施政要項，我們期待它不是畫餅充飢，而是能以原住民族自主發展，永續生存機制的具體落實。
因此， 1999 年 9 月 10 日，我們忐忑地，選擇性地親近支持陳水扁先生， 1999 年 9 月 10 日《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》之前言 ──
近數百年來，台灣原住民族曾受不同殖民政權統治，原住民族也曾展開無數可歌可泣保衛鄉土和尊嚴的聖戰。長期以來，原住民族和漢民族的族群經驗是土地流失，主體性淪喪的歷史記憶。然而，近二十餘年來，原住民族和漢人爭取民主改造的政治運動團體 ── 民主進步黨，曾胼手胝足，為民主運動和民族的權益共同打拚。我們認為，原住民族運動過去和民主進步黨的政治改革運動是一種夥伴關係，而且，民主進步黨認同原運的主張，將原住民族社會文化自主發展，且更將原住民族自治明列於該黨黨章之中，以致原住民族運動團體對民主進步黨推出之 2000 年總統大選候選人，有所期待亦有所猶豫。
前台北市長陳水扁先生已確定代表民進黨參選總統。而阿扁在台北市長任內，率先成立台北市原住民事務委員會，並由此產生骨牌效應，各地方政治政府甚至行政院皆成立職掌原住民族事務的一級單位。以及在象徵原住民族被殖民經驗的最深刻的烙印，即在總統府前，台灣最重要的一條道路更名為凱達格蘭大道。以及所推動的許多改善原住民族經濟、教育、文化等等措施，不但解決原住民族民生短期需求，將原住民族的議題帶入一個全新的時代。
因此，原住民族在此公元 2000 年台灣總統大選重要的歷史時刻，我們咸認不該缺席，應當將原住民族運動長期的主張，藉此契機，以過去和民主進步黨長期的夥伴關係，透過選舉運動繼續深化，並讓國家認同和尊重我們的主張。
我們猶豫的是，這是否只是空中樓閣，是一廂情願而已。因此，在台灣原住民族存亡絕續的當下，我們以最審慎的心情，以負責任的態度看待這次總統大選。
值此，我們將和可能成為台灣新領導人的陳水扁先生，在南島民族最具代表性的達悟族的領土上，延續傳承過去的合作關係，以簽訂協約的方式，締造新的夥伴關係。
一年後的今天， 2000 年 9 月 10 日，我們的心情仍然如一年前的忐忑，但更以嚴肅的心負責任地經營這「新夥伴關係」。
是的，儘管是新的夥伴關係，我們對漢人政權 (包括台、中兩國) 從未放心過，它的併吞殖民性格，大漢沙文主義之姿態，我們的先祖曾因過於善良，不了解它巧取豪奪的本質，導致落入今日「黃昏族群」之命運。
後記：
《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》條約已譯成英文 “A New Partnership Between the Indigenous Peoples and the Government of Taiwan” ，並於今年 (2000年) 7 月 14 – 16 日，在馬來西亞沙巴省的 Poring Hot Spring ，亞洲原住民族論壇 (AIPP; Asian Indigenous Peoples Pact) 、世界原住民族事務工作組 (IWGIA) 、和 PACOS TRUST 聯合主辦的「原住民族選舉和政黨政治經驗」亞洲工作坊中，獲參與的亞洲原住民族 29 個團體代表聯合簽署支持。此外，並將此連署書和《原住民族和台灣政府新的夥伴關係》寄往聯合國原住民族工作組 (WGIP) 和國際法庭，做為正式文件存擋，以利將來台灣新政府跳票時，打國際法庭訴訟之依據。
參考書目：
- 國際特赦雜誌社編譯《原住民聯合國工作資源手冊》 (台北：行政院原住民委員會， 1999)
- 聯合國《國際法委員會的工作》第五版 (紐約：聯合國出版， 1996)
- 富學哲《世界人權叢書：從國際法看人權》 (北京：新華， 1998)
- 丘宏達《現代國際法》再版 (台北：三民， 1998)
- “Gudmundur Alfredsson and Asbjørn Eide”, Ed.by ，《世界人權宣言：努力實現的共同標準》中國人權研究會組織翻譯 (成都：四川人民， 1999)
- 龍寶麒《聯合國周邊組織》 (台北：三民， 1998)
- 許光建等編《聯合國憲章詮釋》 (太原：山西教育， 1999)
- 日內瓦人權事務中心編《人權：國際文件匯編》 (紐約：聯合國， 1988)
- 日內瓦人權事務中心編《人權 國際文件匯編 第一卷 (第一部分) 世界文書》 (紐約和日內瓦：聯合國， 1994)
- 董云虎、劉武萍編著《世界人權約法總覽》 (成都：四川人民， 1991)
- 董云虎、劉武萍編著《世界人權約法總覽 續編》 (成都：四川人民， 1993)
- S. James Anaya, “Indigenous People in International Law” (Cambridge: Oxford University, 1996)
台灣原住民族政策協會 2000/9/10
